权力结构与个体行动：公务员日常公务行为研究

【摘要】本文以公务员口常公务行为作为研究对象,以权力场为核心概念,通过对五级政府公务员的问卷调查和个别访谈,从整体的、过程的、具象的角度力图对公务员日常公务行为及其特征做出解释,从更微观的视角、更可视的前台、更务实的角度观察和反思政府运行。本文核心观点是：公务员日常公务行为可以分为三类：文字行为、会议行为和走访行为(包含检查、接待和跑项目),从历史上看,这些行为方式是由权力场决定的,从现实来看,当前的权力场决定了这些行为方式的特征。所谓“权力场”即是特定的价值结构、组织架构、权力运作的综合。本文主要回答三个问题。第一、公务员每天在干什么?即从口常行为的角度,公务员每天从事哪些公务活动,如何对这些活动进行归纳、概括和描述?第二、为何以这些方式行使公务?各种日常公务行为是如何形成并固化的?第三、当前公务员这种行为方式的特征何在,其原因又是什么?研究表明：第一、各级政府公务员日常公务行为具有内容上的可视性和结构上的同质性。各级公务员日常公务活动主要是写文字、开会和走访接待,这三类行为成为其工作中最重要的组成部分。文字写作主要包括以文对人、以文对事和以文对文三类,在文学性、政治性、行政性三色之间寻求光谱的最佳组合,但三者存在很大的冲突,很难一致。开会包括决策性会议、协调性会议、执行性会议、交流性会议和象征性会议,对不同类型的会议有不同的偏好和动机,组织会议要从政治性、行政性、技术性三个角度实现统一。检查、接待和走访则同样具有普遍性。这三类行为具有鲜明的特征,在物理特征上表现为量的不断增加,在功能特征上最大的特点是行为过程中的偏离,即对原有功能的一种偏离甚至走向反面,主要表现为文字的具文主义、会议的低效锁定和走访的异化。这类行为是几乎所有公务员的工作方式,可以说是“朝野一致”、“官兵一致”、“四海一致”第二、通过对文字、会议和走访行为的历史追溯,表明这三类行为方式由历史上的权力场决定,具有必然性。公务行为方式的产生和变迁,是历史上的权力场所决定的,取决于政治组织架构的设计、政治权力关系格局和政治文化的核心价值,服从和服务于特定的政治价值、政治制度和政治组织。文字对于公共权力具有载体关系,是权力得以实现的要素之一,文字塑造了权力的合法性,实现了权力的秩序化,也实现了权力的理性化。文字是科层结构运行的前提,是科层结构展开的支撑。会议是权力的运行方式,是权力合法性的最主要标志,会议和科层组织存在着天然的关系,特别是在现代议会政治和政党政治生活中更是如此。检查和接待、跑关系也伴随着公共权力在科层体系的分化和延伸而得以发展,这些行为和官本位的组织结构、政治文化也有密切的关联。因此,文字、会议、走访必然与公务员不可分割。第二、当前公务行为的特征是由当前权力场所决定的。当前的权力场,既有传统权力场对权力合法化、理性化、秩序化的要求,对科层结构展开和巩固的诉求,又具有新的面貌。一是集权约束,包括社会集权、府际集权和个体集权,二是科层内卷,即人员、机构、管墀上不断扩张,但结构却没有得到优化,二是文化惯性,即级别崇拜、运动治理和公私混合的影响。这些新的变化对公务员行为形成了三个法则：老大法则,即领导和上级的意志主导公务员行为。模糊法则,即以工作量而不是质来证明机构地位。惰性法则,即官场文化的影响。而这三个法则决定了行为特征的诸多方面。最后,本文还探讨了行为方式改进的可能。从对当前公务员口常公务行为的梳理可以看出,目前存在着普遍的低效。在既定的权力场结构下,可以从技术层面对公务员行为方式及其效率进行有限的改进。但从长远来看,需要对权力场进行周期性的改良,以使公务行为保持一定的效率,维系政府运行的有效。
【作者】刘杰；
【导师】陈明明；
【作者基本信息】复旦大学，政治学理论，2013，博士
【关键词】日常公务行为；权力场；集权约束；科层内卷；文化惯性；

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