行政立法权的正当性及其限制

【摘要】本文的研究主题是行政立法权的正当性及其限制。十九世纪末到二十世纪初，为了应对社会管理的需要，不论是大陆法系国家，还是英美法系国家，行政机关都获得了行政立法权，行政权处于膨胀状态，人们担心形成行政专制，引发对行政立法权的正当性的质疑。从二十世纪初期到二十年代，西方行政法学界围绕着行政立法权的正当性和行政立法权的权控制两问题进行了大量的讨论，时至今日对于这两个问题的争论还没结束。行政立法权的正当性为何？理论上还没有给出很好的答案。面对这种情形，理论上，厘清行政立法权的正当性依据，实践中，规范行政立法权的设定和行使，就显得尤为重要。论文分为以下几个部分：绪论部分，引出主题。回顾了关于行政立法权正当性问题的大讨论。在这场争论中，学者分为两派：一派认为行政立法权不具有正当性。理由如下：第一，行政立法权违背人民主权原则；第二，行政立法权违反分权原则；第三，行政立法权违背自然正义。第四，行政立法权不符合契约立法原理；第五；行政立法权背离禁止授予立法权原则。另一派则通过理论来证明行政立法权具有正当性。主要的思路包括：第一，效率思路。说明行政立法权的必要性——效率——来论证行政立法权具有正当性。第二，合法性思路。这有两条进路：一是，认为宪法和法律的授权传递了人民主权，因而行政立法权具有了正当性；二是，说明行政立法权符合三权分立原则而具有正当性；第三，合道德性思路。认为行政立法权因符合正义，而具有正当性。第一章，分析问题。对学者关于行政立法权的正当性的观点进行评析。首先，回应否认行政立法权具有正当性的理由。认为随着民主政治的发展，行政首脑的选举，行政机构的变迁——内阁制确立和公职人员的公选，行政机关已经能够代表民意，并向人民负责任的立法。基于此，行政立法权从某种意义上已经不违背人民主权原则，符合了契约立法原理。理论上，行政立法权违背自然正义原则不可辩驳。实践中，由于行政立法权的广泛委任，在司法判决中，已经不再援引禁止授予立法权原则。分权原则作为一种权力配置原则，并非为各国所采用，且该原则仅仅是配置权力的技术方案，无法作为说明行政立法权不具有正当性的理由。其次，评析论证行政立法权具有正当性的论证思路的优缺点。认为合理性（效率性）、合法性（两条进路：一是，符合宪法法律；二是符合分权原则）和合道德性（也称合正义性）都不能作为判断行政立法权是否具有正当性的标准。通过论证，认为国家权力架构原则是判断行政立法权是否具有正当性的标准。最后，说明行政立法权和正当性的概念，在此基础上给出行政立法权的正当性内涵。行政立法权的正当性内涵是指行政立法权符合国家权力架构原则——人民主权原则和法律体现人民意志原则。行政立法权的正当性可分为行政立法权设定的正当性和行政立法权行使的正当性，这两个问题将在第二章和第三章进行论述。第二章，说明行政立法权设定的正当性及其限制。首先，介绍国家权力架构的两原则。人民主权原则认为，从权力的归属来看一切权力来源于人民。这一论断已经成为公理，任何权力的设定和行使，若不能满足这一论断，就不会为人们所认同，获得赞同性的评价，也即正当性。因此，行政立法权的设定要获得正当性，就必须符合该原则。人民主权原则可以作为判断行政立法权设定具有正当性的标准。法律体现人民意志，是指法律将人民意志记录并公之于众。人们为什么遵守法律？因为法律体现了人民的意志。立法权设定和行使目的就是将人民意志记录在法律文件当中，行政立法权是一种立法权，也应将人民意志记录在法律文件当中。只有将人民意志集中到法律当中，行政立法权才会获得正当性评价。换句话说，法律体现人民意志可以作为判断行政立法权具有正当性的标准。其次，论证行政立法权的设定符合国家权力架构的两原则。由于以下两个原因，行政立法权的设定能够符合国家权力架构原则。一是，行政首脑的选举。二是，行政机构的变迁。内阁制的确立和公职人员的公选为行政机构输送了民意基础。基于这两原因，行政机关能够代表民意，并向人民负责，行政立法权的设定符合了人民主权原则和法律体现人民意志原则，行政立法权的设定具有正当性。最后，行政立法权设定的限制。行政立法权设定具有正当性，但必须进行规范，无限制的设定将导致行政立法权正当性的丧失。限定行政立法权设定的原则包括：法律保留原则、授权明确性原则和再委任禁止原则。第三章，论述行政立法权行使的正当性及其限制。首先，认为行政立法权行使的正当性也在于行政立法权的行使符合国家权力架构原则。传送带模式和知识专家模式将行政立法权行使的正当性归结于符合法律，不具有说服力，因为法律本身可能不正当。利益代表模式和合作治理模式将行政立法权行使的正当性归结为是否有民主程序，同样说服力不强。民主程序和符合法律是保证行政立法权行使符合国家权力架构原则——人民主权原则和法律体现人民意志——的手段。行政立法权行使的正当性在于其符合国家权力架构原则。其次，简述保证行政立法权正当行使的制度。这些制度包括：立法监督、司法审查和行政程序等。第四章，中国行政立法权的问题与规制。理论上，给出了行政立法权的正当依据，实践中，梳理了各国对行政立法权的限制。接下来的任务是将理论和经验落脚到中国行政立法权问题的解决上。首先，认为中国的行政立法权的设定和行使符合国家权力架构原则，行政立法权的设定和行使都具有正当性。其次，分析中国行政立法权存在的问题。这些问题包括：第一，职权立法权设定宽泛；第二，授权立法权设定失范；第三，行政立法权行使的民主性不足。最后，针对问题给出对策。通过减少职权立法权的设定，规范授权立法权的设定和改进公众参与制度等措施，解决我国行政立法权存在的问题。
【作者】郑继汤；
【导师】张恒山；
【作者基本信息】中共中央党校，法学理论，2014，博士
【关键词】行政立法权；正当性；人民主权原则；法律体现人民意志原则；

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