IMF援助效果的国际政治经济学分析

【摘要】自成立后，国际货币基金组织（IMF）在国际货币金融领域一直发挥着非常重要的作用。作为建立在战后国际新秩序之上的国际性金融机构，IMF一直扮演着全球范围内金融行业治理者的角色，同时其影响力也扩展至整个全球经济领域，乃及政治、安全等诸多方面。上世纪80年代以来，发达资本主义国家普遍经济发展减速，而原本主要靠出口加工业为支柱的大多数发展中国家自然失去大量市场，这些发展中国家或新兴经济体的对外贸易环境出现恶化，竞争日益激烈，国内通货膨胀加剧。在这样的形势下，一些发展中国家国家由于本国经济结构的痼疾，再加上政策调整或有失误或过于迟缓，导致国际收支严重失衡问题日益凸显，最终在内外因素作用下爆发严重的金融动荡、经济危机，他们对外部资金援助的需求大大增加。同时，1982年又爆发了国际性的债务危机，这让许多跨国私人商业银行、金融机构在贷款标准上逐步收紧，导致许多发展中国家，特别是刚好面临严重收支困难的国家，很难从私人银行、金融公司中获得商业贷款，因故IMF便成为他们主要的求援对象。通过向这些国家提供贷款援助和以附加条件等形式出现的结构调整要求，IMF确实对有些发展中国家的经济结构与发展模式的转型贡献不小。但在很多时候，这些援助似乎并没有起到太多作用，有时甚至还对危机推波助澜。因此，这些贷款及结构调整方案的效果问题，一直颇有争议。以往有关IMF援助效果的研究多从IMF的视角观察这一变迁过程，多忽视国际关系格局演化对这一问题的影响。如果我们跳出既有的分析视野会发现，美国为首的所谓“西方民主阵营”获得冷战最终胜利后，以经济手段对某些发展中国家拉拢的需要下降，而以自身经济发展理念改造对方社会经济发展模式意愿、信心增强。IMF作为美国等西方大国掌控的国际组织，自然也体现着这种趋向。因此，除了其他因素外，导致IMF在结构调整方面条件越来越严苛的重要原因便是国际关系格局的变化。而这种国际关系格局方面的变化通过贷款条件最终传导到受援国在使用援助贷款的政策选择空间、国内经济调整措施、金融体制改革等诸多方面，最终影响IMF贷款援助的效果。同时，在发展中国家的政治、经济、社会转型过程中，即使获得IMF比较充裕的贷款援助，如本国政府没有较强的执政能力、比较稳定的政治秩序，IMF贷款援助常被滥用或误用，同样也难最终取得良好效果。本文即希望利用国际政治经济学理论、国际政治理论、比较政治学理论等多学科方法，对国际货币基金组织在受援国贷款及其他援助政策效果的制约因素展开研究。而既往对于IMF的援助政策成败的讨论也基本瞩目于IMF援助方案、发挥角色、受援国的经济基础好坏、市场机制是否健全、债务状况等等，即多围绕经济、贸易的主题而对其他方面因素关注甚少或失之于略。事实上，IMF对受援国的扶持行动成效如何还极大程度的受到国际政治局势、国内政治条件的制约（而这两方面因素内部也存在着互动关系）。本文准备在理论和实践两个层面说明IMF贷款及扶持政策效果的制约因素。应该说，本文对于进一步理解在经济领域国际合作是如何受到国内、国际政治因素制约的，同时也对于理解国内政治与国际关系之间的关联与张力有所裨益。本文的研究思路主要受到结构现实主义理论和新自由制度主义的启发（具体在文献综述过程中已做介绍），同时本研究中接受了新马克思主义国际政治经济理论中对于国际经济体系中非公正、非均衡的假设。笔者认为，要想使得受援国与IMF之间的协调共赢，实现经济恢复和发展，则必须具备经济因素、国内政治因素、国际关系因素三方面条件，而本文则主要从前人缺乏重视的国内政治和国际关系两个维度分析是什么决定IMF援助的效果。同时，就国内政治因素而言，笔者主要想从政治秩序和执政能力两个方面进行讨论；国际关系因素则主要从大国关系、地缘政治两个方面进行讨论。笔者虽然不认为没有其他具体影响因子可能影响援助效果，但考虑到理论的简洁性和确定性，本文提出一个双维度（国内政治、国际关系）、四因素（政治秩序、执政能力、大国关系、地缘政治）的解释模型。笔者将IMF看作是由大国主导的国际性经济合作组织，其自身贷款决策受到国际关系演化、地缘政治格局的影响。设定IMF援助（特别是贷款）在受援国的有效与否作为结果，将制约其有效与否的因素作为原因，来讨论双方的因果关系。在埃及的例子中，我们可以观察到美国控制下的国际货币基金组织在上世纪八、九十年代在埃及的贷款活动是如何受到国际政治体系和地缘政治的影响，IMF对埃及贷款援助的效果在很大程度上与国际关系格局变迁使得美国对埃援助热情下降有关。在阿根廷的例子中，我们可以观察到国际货币基金组织的贷款援助在实施的过程中如何受到国内政治的约束，IMF在帮助阿根廷应对金融危机问题时的出师不利，主要源于阿根廷国内政治因素。在韩国的例子中，我们可以观察到在国际关系环境和国内政治状况均处于较好状况时，IMF对韩国的贷款援助取得了较好效果。在案例研究的基础上，不难发现笔者提出的理论预设得到了初步的验证，即要想使得受援国与IMF之间的协调共赢，实现经济恢复和发展，则必须具备经济因素、国内政治、国际关系三方面条件，除却经济因素外，受援国必须具备笔者提出的两方面四个要素条件，如任何一项明显不足即可能令IMF援助效果不佳，在这四个要素中国内政治方面的两个要素作为内因显得尤其重要。具体说来，如受援国所处的国际政治环境不佳，与掌握IMF话语权的大国（主要是美国）的关系不佳，或美国帮助力度不大甚至希望趁机敲打此受援国，则IMF在具体的支持力度上会大打折扣，贷款援助附加条件将越加苛刻，甚至罔顾本国社会、政治、经济的发展阶段，导致援助效果往往较差。同时，因国际政治格局的不同，受援国与IMF的合作协调程度也会有差异（如冷战结束前后），也会对效果产生关键影响。另外，即使国际格局有利，IMF对受援国支持力度很大，条件宽松，受援国对IMF的所谓专业建议言听计从，有时也无法获得良好效果。这便是IMF援助效果受到国内政治状况的制约。需要指出的是，西方国家常常标榜以IMF援助推动受援国的经济市场化、自由化，进而最终促进民主化的实现。反过来似乎民主化程度或意识形态成为影响IMF帮助力度的重要原因。其实这遮蔽了贷款援助复杂面相。其实，如果本国政局动荡、官僚体系运转效率低下就会导致国家能力羸弱，即使推动民主化也难解决IMF援助（特别是贷款）的效果问题。而面对IMF援助过程中出现的种种问题，笔者认为欲进一步推动IMF决策的民主化、科学化，改善IMF援助的效果，发展中国家理应在IMF的变革过程中发挥更大的作用，而作为其中主要代表的中国自然应积极主动参与IMF的改革进程中。同时，随着中国社会、经济的发展，出于自身国家利益和大国责任的考量，中国也需要努力构建符合各方利益的更加稳定、繁荣的国际货币体系。
【作者】苑全玺；
【导师】马小军；
【作者基本信息】中共中央党校，外交学，2014，博士
【关键词】IMF；援助效果；国际关系；国内政治；国际政治经济学；

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