行政机关自我规制的形成原因和实现途径

【摘要】传统行政法的核心关注领域在于政府规制，以及立法机关、司法机关对行政权力所施加的外部控制。它们认为，在处理国家与法的关系上，行政法的主要功能应当是通过法律和司法审查来控制一切逾越国家权力的行为。与此针锋相对的一种观点则寄希望于政府模式和政治过程，认为行政法的作用应当是促进合法的政府行为和增进公共利益。正是在这种国家理论下，行政机关自我规制作为一个研究课题被提出来。此处的自我规制，借用了它在规制经济学上的表面含义，即作为一项制度安排，籍此某一组织对其成员的行为标准予以规范。与外部控制和事后控制相比，对行政活动的最初控制来自于内部控制（层级监督）和事前控制（以规则制定的方式）。这在我国的制度背景下显得愈发明显。宪法规定的人大选举机制运行不如设计般良好，没有相应地形成标准的人民主权政府。在现实的政治实践中，选举产生的人民代表未能对由其派生的行政权形成有效的监督，使得全国人大俨然成了一枚“橡皮图章”，试图依赖立法机关来实现对行政权力的制约并不可行。而另一方面，现行的法院运行机制，缺乏司法独立（法官独立）和违宪审查；而基于平衡司法最终原则和行政自主性关系的需要，行政机关的“判断余地”和“裁量行为”一般不受法院审查。因而，司法机关对行政机关所起的控制作用也相当有限。在这种困境下，调过头来转而关注行政机关内部，寻求其自我规制是否可能，以及如果可能，形成原因和实现途径有哪些，会让我们更清楚地意识到需要做些什么。关于行政机关自我规制的形成原因，借鉴就政府规制的动因所作的分类：公益理论和私益理论，分别选取公共选择理论（对应私益理论）和现代共和主义（对应公益理论）作为分析工具。公共选择理论认为，官僚制度也是有政治属性的，行政机关有转变成利益集团的趋势。行政机关进行自我规制，追求的是权力或是名誉，而非公益。公益，如果有的话，也仅仅是作为自我规制过程中的附属品而出现。与公共选择理论所描绘黯淡图景形成对比，现代共和主义强调审议和公民美德，并认为政府的其中一项重任便是通过改变个人偏好而使公民更具美德。在这种视角下，行政机关进行自我规制是其实现积极行政、培育和发扬公民美德的一种努力和尝试。在行政机关自我规制的实现途径方面，学者们罗列了各种可能的实践机制和方式。本文在对其进行梳理和归纳总结的基础上，以重要性为标准，着重阐述了自我规制的三种主要的实现途径：行政机关通过建构组织架构、制定行政规则以及遵行内部行政程序实现自我规制。其中，组织架构搭建起行政机关进行自我规制的框架结构，行政规则以其丰厚充实的内容填满自我规制的空隙，内部行政程序为行政机关在自我规制的步骤、顺序、形式和时限方面提供详细的指引。在行政主导型的社会中，行政机关推行自我规制，这种由内至外的作用力或许更为重要，也更容易取得成功，甚至可以成为推进法治主义的一个着力点。当然，对行政机关自我规制的探索，目的不是描述权力，而是规范责任。自我规制，必须与外部规制有效地衔接起来，才能更好地发挥作用。
【作者】陈玲；
【导师】崔卓兰；
【作者基本信息】吉林大学，宪法学与行政法学，2014，硕士
【关键词】自我规制；公共选择；现代共和主义；行政规则；内部行政程序；

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