政策制定过程中官员、专家与公众的互动模式研究

【摘要】政策制定中的主体选择一直以来是学界关注的主题,尤其是体制外主体,如公众、专家、媒体等在政策制定过程中的参与作用成为众多学者的研究旨趣。当前对于政策制定主体的分析不仅停留于学界的理论构想,官方也在实践中不断推进政策体制的革新,并确立我国“公众参与、专家论证、政府决策”的政策制定体制,为公众、专家的政策参与提供制度保障。但从当前我国的政策实践来看,对于政策制定过程中的参与主体虽有各类制度性规定,但政策制定呈现出的仍是由政府官员主导的一种垄断性的、一元化的体制结构,在此种政策体制与结构框架之下,无论是具有理性知识的专家还是价值偏好判断中占据优势的公众,虽在体制中偶现身影,但实质仍处于这一框架结构中的边缘与外围,没有得到“实体性的充权”,这也造成我国当前专家咨询与公众参与的现实尴尬与困境。在此情境下,如何在政策过程中去重构政府官员、专家与公众的关系,使三者在政策制定体制中能建立一个完善的权力配置结构,成了学界所要思考与回答的重要问题。在当前政策环境下,一刀切的提出“官员、专家与公众”三位一体的政策制定模式在现实中产生诸多问题,究其原因很大程度上在于没有依据各政策差异性的要求与特点,对政策制定的行动者提出相应参与要求。公众与专家参与政策制定过程既有积极的作用,但也会带来消极影响,如时间花费、经济成本增加等,从当前我国政策过程的实践考察可以看出,并非所有政策在制定过程中都需要引入公众与专家的参与,同时公众也并非对所有政策都有参与的兴趣和意向。政策类型和政策过程的差异决定着官员、专家与公众三者在政策制定过程中的具体格局和权力配置。基于此,本文提出政策“类型——过程”的分析框架,讨论官员、专家与公众在政策制定过程中的互动模式与选择。不同类型政策在制定过程中,基于主体的选择与权力配置的差异性,可以有“公众接受度”和“专业技术要求”两个分类标准,将政策制定分为多元平衡模式、价值主导模式、理性主导模式与自主决策模式四种政策类型。价值主导模式更注意公众的接受度,在制定过程中强调获取并平衡不同利益主体间的价值偏好与主观意愿,因此在此模式中,参与主体的最优选择为官员与公众。理性主导模式则对专业技术知识有较高要求,政治冲突相对较小,价值共识易于达成,参与主体的最优选择则为官员与专家。多元平衡模式则较为复杂,涉及大量理性知识的吸纳与运用,专家意见与建议在其中不可或缺；在推行过程中也需要高的公众接受度,涉及到不同利益主体间的诉求平衡,还需考虑公众价值偏好的差异,以达成多元利益诉求与专业理性知识的协调与平衡,形成官员、专家与公众三者间的良性互动机制。在不同的政策阶段,对主体的权力配置也有差异,据此可将政策制定过程分为议程设定、方案规划以及方案选择三个阶段。在议程设置阶段,各主体均可将自己关注的问题形成议题,关注与强调通过设置体制内途径以便于公众、专家等将议题及时上传,并针对不同类型的政策有倾向性地关注公众或专家提出的议题,虽然官员议程仍在我国议程设置中占据主要作用,但是专家议程与公众议程的作用也日益显现,成为不可忽视的政策源流。在方案规划阶段,虽然政府官员的知识与经验更为符合规划阶段的要求,但方案的规划与提出,并不是官员闭门造车,自行设计,规划方案的设计在政策过程中具有重要的作用,政策公众接受度的要求以及专业技术的要求在此阶段的实现更为关键。在方案选择阶段,官员起着主导作用,公众与专家的参与对于方案内容而言影响意义并不大,公众的参与更多是合法性的形式意义,然而,对于专业性较强的政策,专家应在政策最终出台前进行政策的可行性论述。总而言之,对政策进行类型划分有利于在政策制定过程中参与主体的权力重新配置和互动机制的重塑；将这种分类同政策制定过程的不同阶段相结合,更能够精细区分多元政策参与主体在不同政策类型以及不同政策阶段的侧重,有利于决策者对政策制定动态机制的整合。
【作者】朱伟；
【导师】严强；
【作者基本信息】南京大学，行政管理，2012，博士
【副题名】基于政策“类型—过程”的分析框架
【关键词】政策制定体制；政策类型；政策过程；官员；专家；公众；

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